Centralização da receita e descentralização da despesa
1- Introdução
Apesar de sucessivas reformas legais desde a Constituição de 1988, a situação fiscal dos municípios brasileiros tornou-se progressivamente mais restritiva. Em um contexto de desindustrialização e crescimento do setor de serviços, a extinção do ISS e sua incorporação ao IBS representam não apenas uma mudança tributária, mas uma potencial perda estrutural de autonomia fiscal, com impactos relevantes sobre o equilíbrio do federalismo e a capacidade de planejamento dos governos locais.
O sistema federativo brasileiro tem sido objeto de sucessivas tentativas de ajuste institucional e legal, com o objetivo declarado de recompor o equilíbrio entre responsabilidades administrativas e capacidade financeira dos entes subnacionais. Reformas constitucionais, alterações infraconstitucionais, mudanças nos critérios de repartição de receitas e programas recorrentes de renegociação de dívidas foram implementados ao longo das últimas décadas sob a promessa de fortalecer a sustentabilidade fiscal dos municípios.
Não obstante esse conjunto reiterado de iniciativas, a evidência empírica aponta para uma trajetória distinta da pretendida. A situação financeira e fiscal dos governos municipais tem se tornado progressivamente mais restritiva, caracterizada pelo crescente comprometimento da Receita Corrente Líquida (RCL) com despesas obrigatórias, pela redução sistemática da capacidade de investimento e pelo aumento da dependência de transferências intergovernamentais. Em termos práticos, cada nova tentativa de correção tem sido acompanhada por maior rigidez fiscal e menor margem de autonomia decisória no âmbito local.
Esse paradoxo, múltiplas reformas associadas a resultados fiscais adversos, sugere que o problema central não reside na ausência de mudanças normativas, mas na direção e no conteúdo das alterações promovidas. Em vez de recompor o pacto federativo delineado pela Constituição de 1988, tais ajustes têm contribuído para a consolidação de um modelo no qual a execução das políticas públicas é descentralizada, enquanto os instrumentos de arrecadação e controle fiscal permanecem crescentemente concentrados.
2 – Descentralização de encargos e restrições à capacidade fiscal
A Constituição de 1988 atribuiu aos municípios papel central na provisão de serviços públicos essenciais, como educação básica, atenção primária à saúde, assistência social e serviços urbanos. Essa descentralização ampliou significativamente a responsabilidade administrativa dos governos locais, exigindo maior capacidade de planejamento, execução e financiamento de políticas públicas.
Contudo, a evolução das receitas municipais não acompanhou, de forma proporcional, o crescimento dessas atribuições. A RCL passou a ser crescentemente absorvida por despesas de caráter obrigatório, notadamente gastos com pessoal, encargos previdenciários e vinculações constitucionais, reduzindo o espaço fiscal disponível para investimentos e políticas discricionárias. Como consequência, a gestão municipal tornou-se mais rígida, orientada à preservação do equilíbrio formal, com menor capacidade de indução do desenvolvimento local.
Embora seja possível identificar avanços na arrecadação própria municipal, especialmente decorrentes da modernização administrativa, do aprimoramento dos cadastros fiscais e da profissionalização da gestão tributária, esses esforços encontram limites claros quando o desenho institucional passa a restringir o controle local sobre suas principais fontes de receita.
3- Desindustrialização, crescimento dos serviços e a centralidade do ISS
Nas últimas décadas, a economia brasileira tem passado por um processo persistente de desindustrialização relativa, acompanhado pela expansão do setor de serviços como principal componente do produto, do emprego e da renda. Essa transformação estrutural alterou profundamente a base econômica dos municípios, especialmente nas áreas urbanas, onde as atividades de serviços passaram a responder pela maior parcela do dinamismo econômico local.
É nesse contexto que o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) assume papel estratégico no financiamento municipal. Trata-se do tributo diretamente associado ao setor que mais cresce na economia brasileira e que melhor reflete a dinâmica econômica local. Diferentemente de tributos vinculados à produção industrial ou ao comércio de mercadorias, o ISS acompanha a expansão de atividades intensivas em serviços, tecnologia, saúde, educação, logística e serviços profissionais.
Assim, o ISS não é apenas uma receita relevante sob o ponto de vista quantitativo, mas a principal base tributária associada à atual estrutura produtiva do país, permitindo que os municípios capturem parte do crescimento econômico ocorrido em seu território.
4 – A reforma tributária, o IBS e a perda potencial de arrecadação municipal
É precisamente nesse cenário que a reforma tributária propõe a extinção do ISSQN, incorporando-o, juntamente com o ICMS, ao Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). A arrecadação passa a ser centralizada e, posteriormente, distribuída aos entes subnacionais por meio de um comitê gestor nacional.
Essa alteração representa uma mudança estrutural relevante no federalismo fiscal brasileiro. Ao substituir a arrecadação direta por um mecanismo de repartição indireta, o município deixa de se beneficiar de forma imediata e proporcional do crescimento do setor de serviços em seu território. A receita passa a depender de critérios de distribuição definidos externamente, enfraquecendo a vinculação entre atividade econômica local e arrecadação municipal.
Nesse sentido, a reforma introduz o risco de que a principal fonte de crescimento da economia brasileira deixe de se traduzir em expansão equivalente da receita municipal. Trata-se de uma perda potencial, cujos efeitos tendem a se manifestar de forma gradual, mas consistente, no médio e longo prazos.
5 – Implicações para a autonomia e o planejamento fiscal
A autonomia federativa não se limita à atribuição formal de competências administrativas. Ela depende, de maneira decisiva, da capacidade efetiva de arrecadar, gerir e planejar o uso de recursos próprios. Quando essa capacidade é substituída por transferências indiretas, ainda que constitucionalmente garantidas, o município passa a operar sob maior grau de dependência financeira e menor previsibilidade orçamentária.
A centralização da arrecadação compromete a capacidade de planejamento fiscal, reduz a capacidade de responder de forma rápida e adequada a alterações nos ciclos econômicos locais e enfraquece a articulação entre política urbana, desenvolvimento econômico e financiamento público. Em termos institucionais, o município deixa de ser agente ativo da política fiscal para se tornar receptor de fluxos financeiros definidos fora de sua esfera de governança.
6 – Considerações finais
A simplificação do sistema tributário constitui objetivo legítimo e necessário. Contudo, seus efeitos sobre o equilíbrio federativo e sobre a autonomia fiscal dos municípios não podem ser tratados como questões secundárias. A incorporação do ISS ao IBS ocorre em um contexto de profunda transformação estrutural da economia brasileira, no qual o setor de serviços assume papel central.
Ao retirar dos municípios o controle sobre a principal base tributária associada a esse processo, a reforma tributária pode aprofundar, e não corrigir, a penúria fiscal municipal. Trata-se de uma mudança que, embora orientada por ganhos de eficiência arrecadatória, tende a fragilizar a capacidade de financiamento local no longo prazo.
Assim, a persistente crise fiscal dos municípios brasileiros não decorre apenas de limitações de gestão ou de conjunturas adversas, mas de um arranjo institucional que progressivamente dissocia crescimento econômico, arrecadação própria e autonomia federativa. Sem o enfrentamento dessa dissociação, o federalismo brasileiro corre o risco de se tornar formalmente descentralizado, porém, fiscalmente concentrado.
Prof. Dalmy Freitas de Carvalho
Mestre em Contabilidade/UFRJ, Economista e Especialista em Finanças Públicas Municipais