1. Introdução: O Novo Ecossistema da Contabilidade Pública e o Federalismo Fiscal

No triênio 2023-2025 a gestão fiscal municipal brasileira atravessou, momento de importante transformação conceitual e instrumental, impactada pela soma de duas crises financeiras cíclicas e pelo aperfeiçoamento dos mecanismos de controle. Esse trabalho tem o objetivo de avaliar a dinâmica fiscal dos municípios, aprofundando o estudo da metodologia de apuração do resultado primário, considerando as normas de Contabilidade do Setor Público bem como as contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal. Verificar se o resultado apresentado com base em agregados fiscais, demonstrou-se eficiente para indicar real situação financeira dos municípios, ou se exigirá alteração para uma análise individualizada da liquidez por fonte de recursos.

O contexto macroeconômico recente impôs desafios severos aos gestores municipais. O ano de 2023 configurou-se como um “ano de ruptura”, onde a combinação de queda nos repasses constitucionais e expansão rígida de despesas obrigatórias levou cerca de metade dos municípios brasileiros ao déficit primário. Em contrapartida, 2024, impulsionado pelo ciclo eleitoral e por recomposições de receitas, apresentou uma recuperação heterogênea, mascarando, contudo, passivos ocultos na forma de Restos a Pagar e insuficiências de caixa em fontes ordinárias ou livres.

A tese desenvolvida neste documento sustenta que a modernização da contabilidade pública, materializada na implementação da Matriz de Saldos Contábeis (MSC) e na nova metodologia da Capacidade de Pagamento (CAPAG) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), alterou o eixo de gravidade da responsabilidade fiscal. A simples apuração de superávits primários agregados, sem a correspondente verificação da disponibilidade de caixa por destinação vinculada, não mais atende aos requisitos de transparência e solvência exigidos pelos Tribunais de Contas e pela sociedade.

Este relatório estrutura-se em cinco dimensões analíticas: a normatização contábil da segregação de fontes; a metodologia de apuração do resultado primário e suas limitações; a análise da crise de liquidez e do fenômeno dos Restos a Pagar; o rigor jurídico do Artigo 42 da LRF na transição de mandatos; e, finalmente, o papel da tecnologia na transparência fiscal contemporânea.

2. A Arquitetura Normativa: Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público (MCASP) e a Lógica da Segregação de Fontes

A base da contabilidade pública brasileira reside na correta classificação dos ingressos e dispêndios, permitindo o rastreamento do recurso desde a sua origem até a sua aplicação final. O MCASP, editado pela STN, estabelece a padronização necessária para que os 5.570 municípios brasileiros produzam dados comparáveis e consolidáveis.

2.1 A Fonte de Recursos (FR) como Mecanismo Integrador

A classificação por Fonte/Destinação de Recursos (FR) transcende a mera formalidade escritural; ela constitui o principal instrumento de gestão fiscal e controle de legalidade da despesa. Segundo o MCASP, a FR tem como objetivo identificar as fontes de financiamento dos gastos públicos, associando receitas específicas a despesas determinadas, evidenciando os meios para atingir os objetivos públicos.

Historicamente, a gestão orçamentária focava na Natureza da Despesa (o que se compra). A evolução trazida pelo MCASP e pela Portaria Conjunta STN/SOF nº 20 colocou a Fonte de Recursos no centro do planejamento. A fonte exerce um duplo papel integrador:

1. Na Receita: Indica a destinação legal ou contratual dos recursos, Educação (Fundeb/Qse/Pnae), Saúde (atenção especializada/primária, vigilância sanitária), Assistência social, Cide, Royalties, Contribuição para Iluminação Pública, dentre outras.
2. Na Despesa: Identifica a origem do financiamento, assegurando que o gasto realizado respeita a vinculação legal com a receita arrecadada.

Esta mecânica visa dar cumprimento ao Parágrafo Único do Artigo 8º e ao Artigo 50, I, da LRF, que determinam que os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. A disponibilidade de caixa deve, portanto, ser escriturada de forma individualizada, impedindo a “caixa única” financeira de misturar recursos fungíveis e não fungíveis.

2.2 A Codificação Padronizada e o Controle de Disponibilidades

A padronização das fontes de recursos, implementada obrigatoriamente a partir de 2023 para todos os entes, utiliza uma estrutura de três dígitos principais (exemplo: 500 ou 1.500 para Recursos Ordinários/Livres) que permite a consolidação nacional automática. O controle das disponibilidades financeiras por fonte deve ocorrer em todas as etapas da execução orçamentária:

• Ingresso: O reconhecimento da receita na fonte correta.
• Comprometimento (Empenho): A verificação da existência de saldo orçamentário na fonte específica.
• Saída (Pagamento): Na inspeção financeira, garantir que o desembolso financeiro será pela conta bancária vinculada àquela fonte.

A vantagem técnica desse mecanismo, conforme aponta a STN, reside na simplificação do plano de contas e na automação do controle de vinculações constitucionais (Saúde, Educação, Assistência e Outras), permitindo que os Tribunais de Contas auditem a aplicação dos mínimos constitucionais diretamente pela movimentação das fontes 1.500 (Livre), 1.501 (Outros Impostos Vinculados), 1.540 (FUNDEB), entre outras.

3. Apuração do Resultado Primário: Metodologia e Distorções

O Resultado Primário é o indicador macroeconômico que mede a sustentabilidade da política fiscal no curto prazo, revelando se o ente público é capaz de gerar receitas suficientes para cobrir suas despesas operacionais e de investimento, excluindo-se o custo da dívida.

3.1 A Metodologia “Acima da Linha” no MCASP

Para os municípios, a apuração do resultado primário segue predominantemente a metodologia “acima da linha”, que confronta os fluxos orçamentários de receitas e despesas primárias. O Demonstrativo dos Resultados Primário e Nominal (Anexo 6 do Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO) é o documento oficial para essa verificação.

A equação básica define-se como:

• Receitas Primárias: Incluem receitas tributárias (IPTU, ISS, ITBI, IRRF, Taxas, Contribuições), transferências correntes da união e do estado (FPM, ICMS, IPVA, FUNDEB, Saúde SUS-atenção primária/especializada/vigilância sanitária), Assistência social, contribuições e receitas patrimoniais líquidas (excluindo juros).
• Despesas Primárias: Incluem pessoal e encargos, custeio, transferências constitucionais/legais e investimentos, consideradas pelo valor liquidado, excetuando o mês de dezembro em que se inclui os restos a pagar não processados, competência do exercício que se encerra. Ou seja, o valor empenhado.

3.2 A Ilusão do Agregado e a Cegueira das Fontes

A principal crítica à análise isolada do resultado primário reside na sua natureza agregada. O cálculo soma todas as receitas primárias e subtrai todas as despesas primárias, independentemente da fonte de recursos. Isso cria uma distorção perigosa:

• O “Superávit de recursos Vinculados”: O município pode apresentar um superávit primário robusto, impulsionado por saldo importante referente a repasses de exercícios anteriores. Por transferências federais/estaduais para obras/convênios, ainda em execução. Pelo excesso de arrecadação do FUNDEB naquele exercício, tendo autorização legal para manter um saldo em caixa de até 10% do valor arrecadado
• O “Déficit de recursos Livres”: Simultaneamente, esse mesmo município pode estar com déficit operacional crônico na fonte de Recursos Ordinários (Livres), incapaz de pagar a folha de servidores ou as despesas correntes de manutenção da cidade e infraestrutura.

Como o resultado primário é um número único, o superávit das fontes vinculadas “cobre” aritmeticamente o déficit das fontes livres. No entanto, financeiramente, essa cobertura é fictícia, pois o dinheiro da fonte vinculada não pode ser usado para pagar a despesa da fonte livre. Essa desconexão entre o resultado econômico (primário) e a solvência financeira (liquidez por fonte) é a raiz das crises fiscais municipais observadas em 2023 e 2024.

Exemplos práticos extraídos dos dados de São Paulo e outros entes mostram que, ao detalhar o cálculo, a disponibilidade de caixa bruta muitas vezes é composta majoritariamente por recursos que já possuem destinação carimbada, enquanto o passivo de Restos a Pagar se concentra nas fontes livres, criando uma “insolvência técnica” mascarada pelo agregado.

4. Anatomia da Crise Fiscal (2023-2025): Rigidez e Restos a Pagar

A análise dos dados fiscais do período 2023-2025 revela um cenário de deterioração estrutural, extremado pela rigidez orçamentária e pelo crescimento exponencial da dívida flutuante.

4.1 O Colapso de 2023 e a Rigidez Orçamentária

O ano de 2023 representou um ponto de inflexão negativo. Segundo estudos da Confederação Nacional de Municípios (CNM), o déficit primário atingiu R$ 16,2 bilhões, com quase metade (49% a 54%) dos municípios encerrando o exercício no vermelho. A causa fundamental desse desequilíbrio não foi apenas conjuntural, mas estrutural, ligada à rigidez orçamentária. A rigidez refere-se à parcela do orçamento que é impositiva, ou seja, que o gestor não tem discricionariedade para cortar. Nos municípios brasileiros, essa rigidez é extrema devido às vinculações constitucionais e despesas obrigatórias:

• Vinculações de Receita “livre”: 25% para Educação,15% para Saúde, 4,5% para Câmara são pisos mínimos que, na prática, consomem fatias muito maiores da receita livre para cobrir folhas de pagamento de profissionais das respectivas áreas. Devemos incluir, também, as emendas impositivas que se forem de 1% da Receita Corrente Líquida (RCL) podem representar 1,5% das receitas do tesouro livre. A RCL, base para calcular o valor das emendas, contém receitas vinculadas, que não podem ser utilizadas para pagar emendas, A fonte do tesouro que irá arcar com o ônus do pagamento. Dessa forma, a receita tecnicamente chamada de receita ordinária ou receita do tesouro livre já nasce com vinculações constitucionais e legais de, no mínimo 46%, com educação, saúde e câmara.

Estudos acadêmicos corroboram que essa alta vinculação reduz a eficiência alocativa e torna o orçamento municipal uma peça de ficção, onde o gestor apenas administra o fluxo de caixa de despesas obrigatórias, sem margem para investimento real. Em 2023, quando houve queda real no FPM no terceiro trimestre, a rigidez impediu o ajuste rápido das despesas, gerando o déficit generalizado.

4.2 Restos a Pagar: O Orçamento Paralelo

Diante da impossibilidade de cortar despesas rígidas e da insuficiência de receitas livres, os municípios recorreram massivamente à inscrição de despesas em Restos a Pagar (RAP). O estoque de RAP inscrito para 2025 alcançou a marca histórica de R$ 310,8 bilhões, um crescimento nominal de 8,9% sobre 2024 e mantendo-se em um patamar de 8,1% do orçamento total nacional.

A composição desse estoque é reveladora:

• 67,8% são RAP Não Processados (R$ 210,8 bilhões): Despesas empenhadas, mas não liquidadas. Isso indica um represamento de execução, onde o empenho serve como “reserva de mercado” para o fornecedor, transferindo a obrigação para o orçamento seguinte.
• 32,2% são RAP Processados (R$ 100 bilhões): Dívida líquida e certa. O serviço foi feito, o bem entregue, mas não houve pagamento. Isso é inadimplência pura, financiada pelos fornecedores da prefeitura.

A análise crítica sugere que os Restos a Pagar deixaram de ser uma exceção (para despesas do final de dezembro) para se tornarem uma regra de financiamento do déficit. O município “rola” a dívida de curto prazo, comprometendo a liquidez dos exercícios futuros.

5. O Artigo 42 da LRF e a Jurisprudência dos Tribunais de Contas

O ano de 2024, encerramento de mandatos municipais, colocou em evidência o Artigo 42 da LRF, dispositivo desenhado para impedir a “terra arrasada” nas transições de governo. A interpretação desse artigo pelos Tribunais de Contas sofreu um endurecimento significativo, migrando da análise global para a análise por fonte de recursos.

5.1 A Interpretação Literal e Segregada

O Art. 42 veda a contração de obrigação de despesa nos últimos dois quadrimestres do mandato que não tenha disponibilidade de caixa suficiente para pagamento integral no exercício ou nas parcelas vincendas no exercício seguinte.

O Entendimento: Não basta ter dinheiro em caixa no total. É preciso ter dinheiro na fonte específica que financiará a despesa.

Se um prefeito deixa uma dívida de R$ 1 milhão com fornecedores da Fonte Livre e deixa R$ 2 milhões em caixa na Fonte FUNDEB, ele descumpriu o Art. 42, pois o superávit do FUNDEB não serve para pagar a dívida da Fonte Livre.

5.2 Decisões Recentes e Rejeição de Contas

A aplicação desse entendimento tem levado à rejeição massiva de contas.

• Tocantins (2024): O TCE-TO emitiu parecer pela rejeição das contas de um prefeito que apresentou superávit financeiro consolidado de R$ 13,4 milhões, mas um déficit de R$ 2,9 milhões nas Fontes Livres (1.500). O tribunal considerou a irregularidade gravíssima, pois evidencia gestão temerária dos recursos não vinculados.
• Espírito Santo: O TCE-ES consolidou entendimento em Decisão Normativa de que a apuração da disponibilidade líquida de caixa deve ser individualizada por fonte. A utilização de recursos de Royalties para despesas vedadas também gerou rejeições e determinação de recomposição de contas.
• Santa Catarina: O TCE-SC alertou que o déficit orçamentário não absorvido por superávit financeiro na fonte é fator de rejeição sumária. O tribunal inovou ao utilizar dados do Programa Nacional de Transparência Pública para auditar essas posições em tempo real.

5.3 O Risco Penal e a Lei da Ficha Limpa

O descumprimento do Art. 42 não acarreta apenas a rejeição das contas (parecer político), mas configura crime contra as finanças públicas (Art. 359-C do Código Penal) e ato doloso de improbidade administrativa. O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) tem jurisprudência firme de que contas rejeitadas por insuficiência de caixa e descumprimento do Art. 42 geram inelegibilidade (Ficha Limpa), dado o caráter insanável da irregularidade. Isso criou uma corrida em 2024 para “fechar o caixa”. Prefeitos recorreram a cancelamentos de empenhos para tentar adequar a disponibilidade líquida, muitas vezes gerando passivos judiciais com fornecedores que tiveram seus empenhos cancelados unilateralmente.

6. Transparência Fiscal 4.0: MSC e Siconfi

A revolução silenciosa que permitiu esse nível de detalhamento na fiscalização foi tecnológica. A implementação completa da Matriz de Saldos Contábeis (MSC) mudou a forma como o Tesouro Nacional e os TCEs enxergam as contas municipais.

6.1 A Mecânica da MSC

Anteriormente, os municípios enviavam ao Siconfi os relatórios já preenchidos (RREO e RGF). Isso permitia que o gestor manipulasse as linhas do relatório, “escondendo” déficits de fontes dentro de agregados. Com a MSC, o município envia o balancete contábil bruto (a matriz de dados primários), gerado diretamente do software de contabilidade (padrão XBRL). O Siconfi, então, processa esses dados e gera os relatórios automaticamente.

• Impossibilidade de Maquiagem: Se a contabilidade registra um saldo negativo na conta bancária da Fonte 1.500, a MSC reporta isso fielmente ao Tesouro. O gestor não pode mais editar o PDF do relatório para dizer que o saldo é positivo.

6.2 Siconfi em Números e Controle Social

A ferramenta “Siconfi em Números” democratizou o acesso a esses dados, permitindo a extração de séries históricas de Restos a Pagar Processados, liquidez e endividamento por qualquer cidadão. A granularidade permite ver, por exemplo, quanto cada município gastou com diárias ou qual o nível exato de comprometimento da Receita Corrente Líquida com pessoal, cruzando dados declaratórios com dados da matriz. Paralelamente, iniciativas como o Programa Nacional de Transparência Pública (PNTP) da Atricon estabeleceram selos de qualidade para portais de transparência que disponibilizam a disponibilidade de caixa em tempo real, elevando o padrão de accountability.

7. O Novo Paradigma da Solvência: CAPAG e Liquidez Relativa

A prova definitiva de que o Resultado Primário perdeu a primazia como indicador de saúde fiscal é a mudança metodológica na Capacidade de Pagamento (CAPAG) da União. Decisão tardia, porém, corretíssima!

7.1 De Fluxo para Estoque: A Nova Metodologia (2024)

A Portaria MF nº 1.583/2023 reformulou a CAPAG. O antigo indicador de Liquidez (IL) foi substituído pela Liquidez Relativa (LR). A mudança foi sutil na nomenclatura, mas brutal no impacto:

• Fórmula Anterior: Considerava a disponibilidade de caixa total.
• Nova Fórmula:

A STN explicitamente removeu as fontes vinculadas do cálculo da disponibilidade. A lógica é de mercado: se a União vai garantir um empréstimo para o município, ela precisa saber se o município tem dinheiro livre para pagar a parcela. O dinheiro do FUNDEB ou do SUS não serve para pagar dívida com o Banco Mundial. Essa alteração rebaixou a nota de diversos municípios que, embora tivessem superávit primário e dinheiro em caixa (vinculado), operavam no “cheque especial” na fonte livre. O foco migrou do fluxo (arrecadação vs. despesa) para o estoque de liquidez desvinculada.

8. Conclusão: A Primazia da Liquidez Segregada

A análise crítica da apuração do resultado primário municipal aponta para o esgotamento do modelo de avaliação baseado puramente em fluxos orçamentários agregados. A crise de 2023 e a recuperação volátil de 2024 demonstraram que a saúde financeira dos municípios não pode ser medida apenas pelo confronto entre receitas e despesas totais.

A segregação de fontes de recursos, normatizada pelo MCASP e fiscalizada via MSC, emergiu como o verdadeiro pilar da responsabilidade fiscal. A jurisprudência dos Tribunais de Contas consolidou o entendimento de que a liquidez não é fungível: o superávit em fontes vinculadas não compensa a insolvência em recursos livres. O rigor do Artigo 42 da LRF na transição de 2024 serviu como teste de estresse desse novo paradigma, resultando em rejeições de contas e inelegibilidade para gestores que ignoraram essa premissa.

Para o futuro, a tendência é de aprofundamento desse controle. A nova metodologia CAPAG já institucionalizou a “Liquidez Relativa” como métrica de crédito, e o crescimento do estoque de Restos a Pagar (superior a R$ 300 bilhões) coloca uma espada sobre a cabeça das futuras administrações, restringindo a capacidade de investimento e perpetuando a rigidez orçamentária. A transparência fiscal, impulsionada pela tecnologia do Siconfi e do PNTP, não permite mais retrocessos: a caixa preta da “unidade de tesouraria” foi aberta, revelando que, em muitos municípios brasileiros, a solvência aparente nos balanços esconde uma crise de liquidez estrutural nas fontes que efetivamente sustentam a máquina pública.

Com o encerramento do estudo, verificamos ser necessário a disponibilização no Siconfi do resultado por fonte de recursos, o que não elimina a manutenção do resultado agregado.

Da mesma forma, sugerimos que os resultados por fonte de recursos sejam apresentados nas audiências públicas realizadas câmaras municipais, como forma prestar uma informação relevante, melhorando significativamente a qualidade da informação orçamentária/financeira, atendendo de forma mais efetiva e transparente.

Dalmy Freitas de Carvalho
Mestre em Contabilidade
Economista e Professor
Janeiro de 2026