Há uma diferença importante entre uma prefeitura que possui controle interno e uma prefeitura efetivamente controlada. A primeira pode apresentar regulamentos, matrizes de riscos, relatórios e pareceres impecáveis. A segunda precisa demonstrar algo mais difícil: que esses instrumentos influenciam decisões, antecipam problemas e protegem o patrimônio público.
É nesse espaço entre a formalidade e a efetividade que está um dos principais desafios do controle interno municipal.
Historicamente, as Controladorias dedicaram parcela significativa de sua capacidade à verificação posterior dos atos administrativos: conferem processos, analisam documentos, apontam desconformidades e subsidiam prestações de contas. Tudo isso é necessário. Mas um controle que identifica o problema somente depois da realização da despesa pode explicar o que aconteceu sem ter contribuído para evitar o dano.
Do “compliance de papel” à integridade efetiva
Legalidade é fundamento da Administração Pública. O problema surge quando conformidade passa a significar apenas documentação formalmente correta.
Uma contratação pode conter certidões, pareceres e assinaturas e, ainda assim, resultar em preço inadequado ou execução deficiente. Da mesma forma, possuir uma matriz de riscos não significa necessariamente gerenciar riscos.
É o “compliance de papel”: instrumentos formalmente sofisticados, mas com pouca influência sobre a realidade administrativa.
A Teoria Institucional ajuda a compreender esse comportamento. DiMaggio e Powell (1983) mostram que organizações submetidas a ambientes semelhantes tendem a reproduzir estruturas consideradas legítimas. Nos municípios, isso pode ocorrer quando decretos, manuais e matrizes concebidos para outras realidades são simplesmente reproduzidos. Trocam-se nomes e datas, mas os processos permanecem praticamente os mesmos.
A prefeitura ganha aparência de moderna governança sem necessariamente modificar sua rotina. Integridade, porém, não pode ser apenas demonstrada. Precisa ser praticada.
O melhor controle é aquele que chega antes
Não se trata de substituir auditorias posteriores ou a apuração de responsabilidades, mas de complementá-las com uma atuação preventiva e concomitante, orientada pela identificação de riscos.
Padrões atípicos de compras devem ser examinados quando surgem, e não apenas ao final do exercício. Prestações de contas de convênios com ressalvas recorrentes precisam ser saneadas antes da liberação de novos recursos. Da mesma forma, contratos que acumulam alterações relevantes em curto período exigem acompanhamento durante sua execução, e não somente depois de encerrados.
É nesse acompanhamento dos sinais de risco que controle interno e gerenciamento de riscos se encontram.
A matriz de riscos, portanto, não deveria ser um documento produzido uma vez por ano para repousar em uma pasta eletrônica. Riscos, contratos, preços e processos mudam. Uma matriz estática pode cumprir a formalidade, mas dificilmente cumprirá sua finalidade. É como utilizar um mapa antigo em uma estrada que já mudou de traçado.
Dados podem transformar o controle
Os municípios produzem diariamente enorme quantidade de informações em seus sistemas contábeis, financeiros, patrimoniais, tributários e de compras. Muitas vezes, porém, esses dados servem principalmente para registrar o passado.
Ferramentas de Business Intelligence (BI), integração de bases e monitoramento automatizado permitem utilizá-los também para identificar sinais de alerta — as chamadas red flags, enquanto ainda existe tempo para agir. A Controladoria pode estabelecer parâmetros para acompanhar, por exemplo, comportamento das compras, alterações contratuais, execução orçamentária e movimentações patrimoniais.
Um alerta não comprova irregularidade. Apenas indica uma situação que merece análise. A tecnologia amplia a capacidade de observação; o julgamento continua sendo humano.
Há ainda uma cautela indispensável: digitalizar um controle ruim não o transforma automaticamente em um bom controle. Às vezes, apenas produzimos burocracia com maior velocidade.
Controladoria não deve administrar no lugar do gestor
Fortalecer o controle interno não significa submeter todas as decisões administrativas à Controladoria. As áreas responsáveis pela execução precisam controlar seus próprios processos, acompanhar contratos e conhecer aquilo que autorizam. A responsabilidade pelo risco começa onde ele é gerado.
Essa lógica está presente no Modelo das Três Linhas do Institute of Internal Auditors (IIA), que atribui responsabilidades distintas e complementares à gestão, às funções de monitoramento e à auditoria. Em linguagem simples: quem administra também controla.
Quando todos os processos precisam passar pela mesa do controlador, surge um efeito perverso: o gestor pode acreditar que a responsabilidade também foi transferida. Não foi.
Uma Controladoria madura não é aquela que procura controlar tudo, mas aquela que conhece os principais riscos, direciona sua atuação para os pontos em que o patrimônio público está mais exposto e contribui para que bons controles funcionem na própria origem dos processos.
No fim, talvez esse seja o melhor critério para avaliar sua efetividade: o melhor controle não é necessariamente aquele que encontra mais erros. É aquele que contribui para que menos erros aconteçam.
Referências
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF, 2021. CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU). Guia Prático de Gestão de Riscos para a Integridade. Brasília, DF: CGU, 2018. DIMAGGIO, Paul J.; POWELL, Walter W. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. American Sociological Review, v. 48, n. 2, p. 147-160, 1983. MEYER, John W.; ROWAN, Brian. Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. American Journal of Sociology, v. 83, n. 2, p. 340-363, 1977. THE INSTITUTE OF INTERNAL AUDITORS (THE IIA). O Modelo das Três Linhas do IIA. 2020.