Uma proposta para simplificar o controle fiscal, preservar a flexibilidade do orçamento municipal e recuperar a capacidade de investimento
A qualidade do gasto público municipal vem se deteriorando. Não necessariamente porque os municípios estejam arrecadando menos ou porque todas as despesas sejam desnecessárias, mas porque uma parcela crescente das receitas é consumida pela manutenção de estruturas permanentes.
Crescem a folha de pagamento, os contratos continuados, os repasses a organizações sociais e as chamadas Outras Despesas Correntes. O investimento, por sua vez, torna-se residual.
A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, representou um avanço decisivo para as finanças públicas brasileiras. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu limites, disciplinou o endividamento, fortaleceu o planejamento e ampliou a transparência.
O problema está na ausência de revisão de alguns de seus parâmetros à medida que a realidade administrativa e fiscal dos municípios se transformava.
A prefeitura mudou, mas o parâmetro permaneceu
Quando a LRF foi aprovada, a estrutura funcional dos municípios era muito diferente.
Em muitas prefeituras, garis, vigias, pedreiros, serventes, jardineiros, motoristas, trabalhadores da limpeza e auxiliares de manutenção integravam os quadros próprios. O custo dessas atividades estava dentro da folha de pagamento.
O limite de 54% da Receita Corrente Líquida para a despesa com pessoal do Poder Executivo municipal foi definido dentro dessa realidade.
Nas décadas seguintes, muitos desses cargos foram extintos. Os serviços, entretanto, continuaram necessários. A varrição das ruas, a capina, a vigilância, a limpeza das escolas e unidades de saúde, a manutenção dos prédios e diversas outras atividades passaram a ser executadas por empresas terceirizadas, organizações sociais, associações e entidades conveniadas.
O trabalhador saiu do quadro funcional, mas não saiu da conta do contribuinte.
A despesa apenas mudou de classificação. Antes, integrava a folha e estava submetida ao limite de pessoal. Depois, passou a aparecer, em grande medida, nas Outras Despesas Correntes.
A terceirização poderia ter sido acompanhada de uma redução proporcional da estrutura própria. Em muitos casos, isso não ocorreu. Os contratos cresceram, enquanto a folha voltou a ser ampliada por reajustes, progressões, gratificações, reestruturações de carreiras e novas contratações.
O município passou a sustentar duas estruturas permanentes sobre a mesma receita: a folha própria e uma rede crescente de contratos de prestação de serviços.
Controlou-se a rubrica, mas não o custo total.
Estar abaixo do teto não significa possuir folga financeira
O limite de pessoal foi criado como teto de segurança. Não representa autorização para aumentar a folha até que o percentual máximo seja alcançado.
Na prática, porém, a distância entre o percentual realizado e o limite legal passou a ser interpretada, muitas vezes, como espaço disponível para a criação de novas despesas permanentes.
Essa interpretação desconsidera que a mesma receita precisa financiar contratos terceirizados, encargos previdenciários, medicamentos, alimentação escolar, energia, tecnologia, manutenção urbana, aportes ao regime próprio, serviço da dívida e investimentos.
O percentual de pessoal mede apenas uma parte da estrutura de custeio do município.
Uma prefeitura pode cumprir formalmente o limite da folha, manter contratos juridicamente regulares e, ainda assim, não possuir recursos próprios para recuperar uma avenida, ampliar uma unidade de saúde, construir uma escola ou modernizar seus serviços.
A fotografia de cada demonstrativo pode parecer correta. O conjunto revela a perda progressiva da capacidade de investimento.
Depois de pagar a folha, os contratos continuados, os encargos previdenciários, os repasses a entidades e o serviço da dívida, pouco resta para infraestrutura, mobilidade, drenagem, saneamento, equipamentos e modernização tecnológica.
O município consegue manter a estrutura funcionando, mas perde a capacidade de transformar a cidade. Sem poupança própria, passa a depender de transferências de capital, emendas parlamentares e operações de crédito.
O endividamento, que deveria financiar projetos estruturantes, passa a ser utilizado para realizar obras que poderiam decorrer da capacidade normal de poupança municipal.
O art. 167-A da Constituição indica o caminho
O art. 167-A da Constituição Federal estabeleceu uma relação entre despesas correntes e receitas correntes. Quando essa relação supera 95%, apurada no período de doze meses, podem ser adotadas medidas destinadas a conter a criação e a ampliação de despesas permanentes.
A lógica do dispositivo é correta.
Quando praticamente toda a receita corrente é consumida pelas despesas correntes, desaparece a capacidade de poupança do ente federado. Sem poupança, o investimento passa a depender de endividamento, transferências de capital ou receitas extraordinárias.
O art. 167-A também apresenta uma vantagem em relação ao limite isolado da folha: considera o conjunto das despesas correntes.
Se a mão de obra deixou o quadro próprio e passou para um contrato terceirizado, a despesa mudou de classificação, mas continuou dentro das despesas correntes. O dispositivo constitucional aponta, portanto, uma direção adequada: controlar o comprometimento global da receita, e não apenas uma de suas rubricas.
Entretanto, sua base reúne todas as receitas e despesas correntes, inclusive recursos vinculados a programas e finalidades específicas.
Transferências destinadas à saúde, à assistência social, a convênios e a programas estaduais ou federais integram as receitas correntes, mas não podem ser utilizadas livremente para financiar qualquer despesa municipal.
Esses recursos podem melhorar o indicador global sem ampliar a capacidade de decisão do Tesouro. O orçamento pode parecer equilibrado, enquanto os recursos próprios e livres do município estão quase integralmente comprometidos.
A proposta não é abandonar a lógica do art. 167-A, mas aplicá-la a uma base mais adequada à realidade fiscal dos municípios.
A mesma lógica aplicada às receitas livres do Tesouro
Da mesma forma que o art. 167-A relaciona despesas correntes e receitas correntes, propõe-se um novo coeficiente que considere apenas as receitas livres do Tesouro e as despesas financiadas por essa mesma fonte.
O princípio é comparar recursos de igual natureza.
No denominador seriam consideradas as receitas correntes livres efetivamente arrecadadas pelo Tesouro municipal, especialmente os impostos próprios, as transferências constitucionais de impostos e as demais receitas sem destinação específica, observadas as vinculações constitucionais e legais.
No numerador seriam incluídas todas as despesas correntes pagas com esses recursos, independentemente de estarem classificadas como pessoal, serviços terceirizados, material de consumo, repasses a organizações sociais, aportes previdenciários, juros ou outras despesas correntes.
Também seriam incluídas as amortizações da dívida pagas com recursos livres.
Embora a amortização do principal seja contabilmente classificada como despesa de capital, ela consome recursos do Tesouro e reduz diretamente a capacidade de realizar novos investimentos. Sem sua inclusão, o indicador não revelaria integralmente o efeito das decisões de endividamento tomadas no passado.
O coeficiente seria expresso da seguinte forma:
Coeficiente de comprometimento do Tesouro Livre =
despesas correntes pagas com recursos livres + amortizações da dívida pagas com recursos livres
divididas pelas receitas correntes livres efetivamente arrecadadas.
As receitas vinculadas a programas ou finalidades específicas seriam excluídas do denominador. Simetricamente, as despesas financiadas por essas fontes seriam excluídas do numerador.
O novo indicador seguiria a lógica temporal do art. 167-A, com apuração em período móvel de doze meses, mas demonstraria uma realidade mais relevante para a gestão municipal: quanto da receita sobre a qual o Tesouro possui capacidade efetiva de decisão já foi consumido.
O gestor não pode alterar a finalidade de uma transferência vinculada. Pode, entretanto, controlar a criação de despesas permanentes, o crescimento da folha, a expansão dos contratos continuados, a assunção de dívidas e a definição das prioridades financiadas pelo Tesouro.
É sobre essas receitas que o controle fiscal pode produzir resultados mais efetivos.
Um teto de comprometimento, não um piso de gasto
A proposta não é criar uma aplicação mínima obrigatória em investimentos.
Cada município possui características econômicas, territoriais, sociais e demográficas próprias. Uma cidade pode precisar priorizar drenagem; outra, mobilidade, saneamento, infraestrutura rural, escolas ou unidades de saúde.
A regra fiscal não deve determinar em que cada prefeitura deverá investir. Deve apenas impedir que as despesas correntes e o pagamento das dívidas consumam toda a receita livre.
Como referência inicial, poderia ser estabelecido que as despesas correntes e as amortizações pagas com recursos livres não ultrapassassem 90% das receitas livres efetivamente arrecadadas.
O percentual funcionaria como teto de comprometimento:
Receitas livres do Tesouro: 100%.
Despesas correntes e amortizações da dívida: no máximo 95%.
Margem fiscal preservada: 5%.
O limite de 95% não representaria um piso obrigatório de investimentos. Representaria a obrigação de gerar espaço fiscal para investir.
A margem preservada não precisaria permanecer imobilizada em conta bancária. Os recursos correspondentes poderiam ser utilizados durante o próprio exercício na execução de obras, aquisição de equipamentos, implantação de tecnologias ou realização de outras despesas de capital.
Quando utilizados, esses recursos transformam-se em patrimônio público ou em melhoria dos serviços prestados à população. Se não forem integralmente aplicados durante o exercício, permanecem como reserva financeira para investimentos futuros, contrapartidas, situações emergenciais ou proteção do equilíbrio fiscal.
A regra não exige dinheiro parado. Exige capacidade de gerar sobra.
Também não impede que um município com maior capacidade fiscal invista mais. O novo parâmetro apenas evitaria que a manutenção da estrutura administrativa e as dívidas contratadas eliminassem completamente essa possibilidade.
A escolha dos projetos e o momento de sua execução permaneceriam sob responsabilidade de cada município, de acordo com suas necessidades e seu planejamento.
Simplificar para produzir melhores resultados
A principal virtude da proposta está na simplicidade.
Não seria necessário calcular quanto da mão de obra está escondida em cada contrato. Toda despesa corrente paga com recursos livres já estaria incluída.
A folha estaria no indicador. Os contratos terceirizados também. Os repasses a organizações sociais, os aportes previdenciários, os juros e as demais despesas correntes seriam igualmente considerados.
A mudança de classificação não alteraria o resultado. Se o serviço fosse executado por servidores, o gasto integraria o coeficiente. Se fosse transferido para uma empresa ou organização social, continuaria integrando o mesmo cálculo.
A pergunta fiscal passaria a ser objetiva:
De cada R$ 100 de receita livre arrecadada pelo município, quanto foi consumido pelas despesas correntes e pela amortização da dívida?
Se foram consumidos R$ 90, restaram R$ 10 para investimentos ou formação de reserva.
Se foram consumidos R$ 98, a prefeitura praticamente perdeu sua capacidade própria de investir, ainda que o limite de pessoal esteja formalmente regular.
Esse dado revelaria melhor a sustentabilidade fiscal do município do que a observação isolada da folha de pagamento.
Conclusão
A LRF foi criada para uma estrutura municipal que já não existe.
Quando muitas atividades operacionais eram executadas por servidores próprios, seus custos estavam concentrados na folha e apareciam no limite de pessoal. Posteriormente, essas atividades migraram para contratos. A despesa mudou de classificação, mas continuou sendo paga pelo contribuinte.
O espaço formalmente liberado na folha foi novamente ocupado, enquanto as Outras Despesas Correntes continuaram crescendo.
A folha saiu do contracheque e entrou nos contratos.
A solução não está em tentar reclassificar cada parcela da mão de obra terceirizada. Esse caminho produziria mais complexidade e controvérsia, sem assegurar melhores resultados fiscais.
A própria Constituição oferece uma lógica mais adequada. O art. 167-A relaciona despesas correntes e receitas correntes para medir o grau de comprometimento fiscal do ente federado.
A proposta apresentada neste artigo utiliza o mesmo raciocínio, mas restringe a base aos recursos livres do Tesouro municipal. São esses os recursos sobre os quais a administração possui maior capacidade de gestão.
Toda despesa corrente financiada por essa fonte seria considerada, estivesse ela na folha, nos contratos, nos repasses ou em qualquer outra classificação. A amortização da dívida também integraria o cálculo.
Esse conjunto não poderia consumir a totalidade da receita livre. A diferença poderia ser aplicada em investimentos durante o exercício ou preservada como reserva para investimentos futuros e proteção do equilíbrio fiscal.
Não se trata de impor um piso rígido de gasto nem de determinar onde cada cidade deverá investir.
Trata-se de estabelecer um teto para o consumo da receita livre e assegurar que cada município preserve capacidade para executar suas próprias prioridades.
A responsabilidade fiscal precisa olhar menos para a rubrica em que a despesa foi registrada e mais para o efeito produzido sobre o orçamento.
Quanto da receita livre foi consumido pela manutenção da estrutura? Quanto foi comprometido com a amortização das dívidas? Quanto restou para investir?
Essas são as perguntas que realmente importam.
A LRF não fracassou. Ela deixou de ser atualizada.
E uma regra fiscal que não acompanha a transformação da realidade pode continuar produzindo contas formalmente regulares, enquanto as cidades perdem, ano após ano, a capacidade de construir o próprio futuro.
Prof. Dalmy Freitas de Carvalho
Economista, Mestre em Contabilidade pela UFRJ e Especialista em Finanças Públicas Municipais