A utilização prioritária dos recursos vinculados e a preservação do Tesouro
A gestão financeira dos municípios costuma ser analisada a partir do total das receitas e despesas. Essa visão, entretanto, não revela uma questão essencial: nem todo recurso disponível em caixa pode ser utilizado livremente.
Grande parte das receitas municipais possui destinação vinculada. São recursos transferidos pela União e pelos estados para financiar políticas específicas, especialmente nas áreas da saúde e da educação. Sua utilização deve observar a finalidade prevista na legislação, nos convênios, nas portarias, nas resoluções e nos demais atos que regulamentam cada transferência.
A segregação das fontes é necessária para garantir transparência, rastreabilidade, correta aplicação dos recursos e adequada prestação de contas. O problema surge quando a segregação contábil se transforma em isolamento administrativo.
Em muitos municípios, cada setor passa a tratar os recursos vinculados como se fossem uma reserva própria, a ser preservada para necessidades futuras. Enquanto isso, o Tesouro municipal utiliza recursos livres para pagar despesas que poderiam ser legalmente financiadas pelas transferências já disponíveis.
O resultado é contraditório: o município apresenta elevados saldos vinculados e, ao mesmo tempo, enfrenta dificuldades de caixa na fonte livre.
Não parece racional que o saldo vinculado da saúde seja o dobro da disponibilidade do Tesouro municipal, responsável por financiar as despesas de toda a administração, enquanto gastos compatíveis continuam sendo pagos com recursos livres.
Essa situação não demonstra necessariamente falta de recursos. Em muitos casos, demonstra falta de coordenação na utilização das fontes.
O princípio central do modelo
O modelo proposto parte de uma regra simples: os recursos vinculados disponíveis devem ser utilizados prioritariamente nas despesas legalmente compatíveis, enquanto os recursos livres do Tesouro municipal devem atuar de forma complementar.
A fonte vinculada deve ser a primeira opção de financiamento sempre que a despesa estiver de acordo com a finalidade do repasse.
Somente depois de utilizados os recursos vinculados disponíveis e legalmente aplicáveis é que o Tesouro municipal deve complementar o financiamento da política pública.
Essa ordem de utilização preserva os recursos livres para despesas que não contam com transferências específicas ou para situações em que os valores vinculados sejam insuficientes.
O objetivo não é gastar rapidamente apenas para reduzir saldos bancários. Também não se pretende flexibilizar indevidamente as regras de vinculação ou utilizar recursos fora de sua finalidade.
O objetivo é evitar que recursos transferidos permaneçam parados enquanto o município consome sua fonte financeira mais flexível e, geralmente, mais escassa.
O recurso pertence ao município
Outro princípio importante é compreender que os recursos vinculados não pertencem isoladamente a determinado departamento, programa ou unidade administrativa.
Os recursos pertencem ao município, embora sua utilização esteja condicionada à finalidade prevista para cada transferência.
A gestão deve considerar o município como uma unidade financeira, ainda que a contabilidade mantenha a identificação e a segregação de cada fonte.
Isso exige superar a cultura segundo a qual cada setor procura preservar os recursos sob sua responsabilidade, transferindo para o Tesouro o maior número possível de despesas.
Essa prática pode proteger o saldo de determinado setor, mas fragiliza a situação financeira do município como um todo.
A necessidade futura continuará sendo responsabilidade municipal. Caso os recursos vinculados sejam insuficientes, caberá ao Tesouro complementar o financiamento.
Não há racionalidade, portanto, em preservar indefinidamente recursos vinculados para uma necessidade futura enquanto se esgota a fonte livre no presente.
A experiência da educação
Na educação, essa lógica é mais facilmente percebida.
O Fundeb representa a principal transferência vinculada do setor e possui forte relação com o financiamento das despesas permanentes da rede municipal de ensino, especialmente a remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo exercício.
Dessa forma, parcela significativa dos recursos vinculados da educação é utilizada regularmente no pagamento da folha.
A utilização dos recursos vinculados em despesas permanentes reduz a formação de grandes saldos financeiros e preserva a fonte livre do município para complementar outras despesas da política educacional.
O Fundeb não cobre todas as necessidades da educação, mas sua utilização está incorporada ao planejamento da folha e ao funcionamento cotidiano da rede.
Essa experiência pode servir como referência para a organização financeira de outras políticas públicas.
A maior dificuldade está na saúde
Na saúde, a situação é mais complexa.
Os recursos são distribuídos entre diferentes componentes, programas e finalidades, como atenção primária, atenção especializada, assistência hospitalar, urgência e emergência, vigilância epidemiológica, vigilância sanitária, assistência farmacêutica, saúde mental, aquisição de equipamentos e custeio de unidades e serviços.
Além das regras federais, existem resoluções estaduais que estabelecem finalidades específicas, metas, prazos, unidades beneficiárias e condições próprias para a execução dos recursos.
Essa fragmentação dificulta a gestão municipal.
O município pode possuir recursos vinculados em diversas contas e, ainda assim, continuar utilizando a fonte livre para pagar profissionais, contratos, medicamentos, materiais e serviços da própria saúde.
Muitas vezes, a dificuldade não está na inexistência de despesas compatíveis. Está na ausência de uma estrutura capaz de relacionar cada fonte às despesas que ela pode financiar.
Prioridade para as despesas permanentes
Sempre que a legislação permitir, os recursos vinculados de natureza continuada devem ser utilizados prioritariamente no financiamento das despesas permanentes e previsíveis da política pública.
Na saúde, isso inclui especialmente as despesas com pessoal efetivamente vinculado às ações e aos serviços correspondentes à finalidade da transferência.
A proposta é identificar quais despesas realizadas pelo município podem ser legalmente financiadas pelos recursos vinculados disponíveis.
As despesas com o pessoal que atua na atenção primária, na vigilância, na assistência farmacêutica, na saúde mental, na atenção especializada e em outros serviços podem ter suas despesas alocadas nas respectivas fontes, quando houver autorização legal.
Essa organização reduz o uso prematuro dos recursos livres e evita a formação de saldos vinculados sem execução.
As demais despesas, como medicamentos, materiais, contratos, exames, serviços e manutenção das unidades, também devem ser relacionadas às fontes compatíveis antes de serem suportadas pelo Tesouro.
O papel complementar do Tesouro
O Tesouro municipal continuará sendo essencial para o financiamento das políticas públicas.
Sua função, entretanto, deve ser complementar os recursos vinculados, e não substituí-los automaticamente.
O Tesouro deve financiar as despesas sem fonte vinculada disponível, as parcelas não cobertas pelas transferências, as atividades que não se enquadrem nas finalidades específicas dos repasses, as diferenças temporárias entre o recebimento dos recursos e o vencimento das obrigações, as despesas emergenciais, os serviços compartilhados entre diferentes áreas e as necessidades futuras sem cobertura específica.
Preservar recursos vinculados e gastar a fonte livre não aumenta a capacidade financeira do município. Apenas altera a localização do dinheiro e reduz a flexibilidade da administração.
A fonte livre deve ser protegida porque permite ao município atender despesas sem financiamento específico, responder a situações emergenciais e complementar políticas cuja cobertura pelas transferências seja insuficiente.
Gestão integrada sem mistura de recursos
A utilização coordenada das fontes não significa misturar recursos ou eliminar sua rastreabilidade.
Cada receita deve continuar identificada contabilmente, com demonstração de sua origem, finalidade, saldo e aplicação.
O que precisa mudar é o processo decisório.
Antes de utilizar recursos livres, a administração deve verificar se existe fonte vinculada disponível, se a despesa é compatível com sua finalidade, se o recurso pode financiar pessoal, custeio ou investimento, se há prazo ou restrição específica e se a despesa poderá ser adequadamente comprovada na prestação de contas.
Somente depois dessa avaliação a fonte do Tesouro deve ser utilizada.
Essa mudança exige integração entre as áreas responsáveis pelas políticas públicas e os setores de Fazenda, Planejamento, Orçamento, Contabilidade, Tesouraria, Compras e Controle Interno.
Não basta registrar corretamente a despesa depois de realizada. A fonte de financiamento deve orientar o planejamento, a contratação, o empenho e o pagamento desde o início.
A cultura do saldo vinculado
Um dos obstáculos mais relevantes é a cultura administrativa de valorização do saldo bancário.
A existência de saldo vinculado elevado pode ser apresentada como demonstração de prudência financeira. Entretanto, quando existem despesas compatíveis sendo pagas com recursos livres, esse saldo pode representar ineficiência na execução.
Dinheiro vinculado sem utilização não amplia a capacidade geral do município.
Ao contrário, pode indicar falha de planejamento, desconhecimento das regras da transferência, ausência de integração entre os setores, demora nas contratações, receio excessivo dos responsáveis, dificuldade na identificação das despesas elegíveis, risco de devolução dos recursos e consumo desnecessário da fonte livre.
A boa gestão não deve ser medida pelo volume de recursos mantidos em conta, mas pela capacidade de transformá-los em serviços públicos, respeitando sua finalidade legal.
Proposta de organização
O município pode adotar uma metodologia simples de acompanhamento das fontes vinculadas.
Cada transferência deve apresentar, de forma resumida, sua origem, finalidade, valor disponível, despesas autorizadas, valores já executados, prazo de utilização, unidade responsável, saldo remanescente e risco de não aplicação.
A partir dessas informações, a administração pode elaborar uma programação mensal ou trimestral de utilização dos recursos vinculados.
Os setores deixariam de solicitar automaticamente recursos do Tesouro e passariam a demonstrar previamente por que determinada despesa não pode ser financiada pelas fontes disponíveis.
A ordem de financiamento seria:
- utilização das transferências vinculadas compatíveis;
- utilização de outras receitas específicas disponíveis;
- complementação com recursos livres do Tesouro.
Essa regra pode ser incorporada aos procedimentos internos de elaboração do orçamento, programação financeira, autorização da despesa e execução dos pagamentos.
Da execução formal à gestão das fontes
A implantação desse modelo exige mais do que domínio das normas contábeis e dos procedimentos orçamentários.
Muitos profissionais que atuam na execução financeira municipal possuem sólido conhecimento técnico, mas trabalham sob uma cultura voltada principalmente ao registro da despesa, ao cumprimento das formalidades e à prestação de contas perante os órgãos de controle.
Essas funções são indispensáveis, mas não esgotam a responsabilidade da gestão.
O município precisa de profissionais capazes de analisar as fontes de recursos de forma estratégica, relacionando os saldos disponíveis às despesas legalmente compatíveis e avaliando o impacto de cada escolha sobre a disponibilidade do Tesouro.
Não basta saber se uma despesa pode ser empenhada, liquidada e contabilizada. É necessário verificar qual fonte deve financiá-la e quais serão as consequências de utilizar recursos livres quando existem transferências vinculadas disponíveis.
A implantação do modelo exige uma reciclagem dos profissionais que atuam no planejamento, no orçamento, na contabilidade, na tesouraria e na execução das despesas.
Essa capacitação deve ter foco em gestão, planejamento financeiro, análise das fontes, integração entre setores e preservação da capacidade financeira do município.
Nas funções de coordenação, também pode ser necessário buscar gestores com esse perfil, capazes de enxergar o município como uma unidade financeira e de superar a visão fragmentada de cada setor, programa ou conta bancária.
A chamada visão de negócio, nesse contexto, não significa administrar o município como uma empresa privada. Significa adotar uma visão de gestão, eficiência, racionalidade e resultado, sempre subordinada às finalidades públicas e à legislação.
A mudança pretendida é passar de uma execução essencialmente formal para uma gestão ativa das fontes de recursos.
Conclusão
A gestão municipal das fontes de recursos precisa superar a visão fragmentada segundo a qual cada setor deve preservar seus próprios saldos.
Os recursos vinculados devem ser rigorosamente aplicados em suas finalidades, mas precisam ser utilizados de maneira tempestiva, planejada e integrada.
A prioridade deve ser financiar as despesas compatíveis com as transferências recebidas e utilizar o Tesouro municipal apenas para complementar aquilo que os recursos vinculados não puderem suportar.
O princípio é simples: primeiro, utilizar os recursos vinculados disponíveis e legalmente compatíveis; depois, utilizar os recursos livres do Tesouro.
Essa mudança não exige, necessariamente, uma grande reforma administrativa. Exige planejamento, integração, conhecimento das fontes, capacitação dos profissionais e uma nova cultura de gestão.
O recurso não pertence a determinado setor. Pertence ao município.
Cabe à administração utilizá-lo da forma mais eficiente possível, respeitando a legislação e preservando a capacidade financeira do Tesouro para as necessidades presentes e futuras da população.
Prof. Dalmy Freitas de Carvalho
Economista, Mestre em Contabilidade pela UFRJ e Especialista em Finanças Públicas Municipais