O desafio de compatibilizar demandas sociais, fontes de recursos e execução orçamentária
As secretarias municipais de Saúde e Educação executam algo próximo da metade do orçamento municipal e administram as estruturas mais complexas da administração pública. Reúnem grande número de servidores, unidades físicas, contratos, equipamentos, sistemas, serviços terceirizados e despesas permanentes.
Ao mesmo tempo, enfrentam demandas sociais crescentes. Sempre haverá necessidade de mais profissionais, medicamentos, vagas, transporte, alimentação, manutenção, tecnologia e ampliação dos serviços. Os recursos disponíveis, entretanto, são limitados.
Nesse contexto, cabe uma reflexão: o secretário de Saúde deve necessariamente ser médico ou profissional da área assistencial? O secretário de Educação deve obrigatoriamente ser professor ou pedagogo?
A formação específica pode contribuir para a compreensão da política pública, mas não deveria ser considerada a principal qualificação para o exercício do cargo. O secretário não é nomeado para executar diretamente a atividade técnica da pasta. Sua função é dirigir uma organização pública complexa, administrar recursos escassos, definir prioridades e buscar o equilíbrio entre receitas, despesas e resultados.
Por isso, a formação, a experiência e o conhecimento em gestão pública, especialmente nas áreas orçamentária, financeira e administrativa, deveriam ocupar posição central na escolha dos titulares dessas secretarias.
Conhecimento técnico e capacidade de gestão
O secretário de Saúde não assume o cargo para realizar consultas, prescrever tratamentos ou elaborar pessoalmente protocolos assistenciais. Da mesma forma, o secretário de Educação não é nomeado para ministrar aulas ou definir isoladamente as práticas pedagógicas da rede.
Essas funções pertencem aos profissionais especializados.
Saúde e Educação concentram grande número de médicos, enfermeiros, sanitaristas, farmacêuticos, professores, pedagogos, nutricionistas, psicólogos e outros profissionais. Muitos são servidores efetivos, com experiência acumulada e profundo conhecimento das unidades, dos territórios e das necessidades da população.
Cabe a esses profissionais elaborar diagnósticos, identificar problemas, formular alternativas e orientar tecnicamente as políticas públicas.
Ao secretário compete reunir essas contribuições, comparar alternativas, definir prioridades, administrar pessoal, acompanhar contratos, controlar despesas, coordenar investimentos e avaliar os resultados alcançados.
Um excelente médico pode não possuir experiência em orçamento público, licitações, custos, contratos ou gestão de pessoal. Um professor reconhecido por sua competência pedagógica pode não estar preparado para administrar transporte escolar, alimentação, manutenção predial, tecnologia e execução financeira.
O conhecimento técnico da atividade-fim e a capacidade de administrar uma secretaria são competências diferentes e complementares.
A especialização técnica deve estar distribuída pela estrutura da secretaria. Na direção, deve prevalecer a capacidade de coordenar competências e transformar o conhecimento especializado em decisões administrativamente viáveis.
O equilíbrio entre receitas, despesas e fontes de recursos
O principal desafio da gestão pública é compatibilizar necessidades sociais legítimas com a capacidade real de financiamento do município.
O secretário precisa conhecer a composição das receitas da pasta, suas fontes, vinculações legais, transferências recebidas, contrapartidas municipais e despesas já comprometidas com pessoal, contratos e manutenção dos serviços existentes.
Também precisa compreender que dotação orçamentária e disponibilidade financeira não são a mesma coisa.
A dotação autoriza a realização da despesa. Não significa, por si só, que o dinheiro estará disponível no momento necessário ou que a receita prevista será integralmente arrecadada.
Toda ação deve ser executada com a fonte de recursos prevista no orçamento, respeitando sua destinação e a disponibilidade financeira existente. Não basta incluir uma despesa no orçamento. É necessário identificar como ela será efetivamente financiada.
Esse é um ponto de difícil compreensão para quem não atua diretamente com gestão orçamentária. Muitas vezes, uma nova demanda é apresentada como se bastasse criar ou ampliar uma dotação para que pudesse ser executada. Entretanto, toda nova despesa exige a correspondente fonte de financiamento.
Quando surgir uma prioridade não prevista ou insuficientemente contemplada, a solução não deve ser simplesmente ampliar os gastos. O secretário precisa avaliar o comportamento da receita e, quando necessário, propor o remanejamento das dotações existentes.
Remanejar significa reduzir recursos destinados a uma ação de menor prioridade para aplicá-los em outra considerada mais urgente, respeitando as regras orçamentárias e a destinação das fontes.
Essa decisão deve ser fundamentada e transparente. É necessário demonstrar de onde sairão os recursos, qual ação terá sua execução reduzida ou postergada e por que a nova prioridade apresenta maior interesse público.
Dessa forma, novas necessidades podem ser atendidas sem ampliar indevidamente a despesa e sem comprometer o equilíbrio das contas públicas.
Sustentabilidade e avaliação de resultados
A gestão responsável não pode considerar apenas o custo imediato das ações.
A construção de uma escola, a abertura de uma unidade de saúde ou a implantação de um novo serviço gera despesas permanentes com pessoal, energia, limpeza, segurança, manutenção, equipamentos, insumos e contratos.
A obra pode ser financiada com recursos extraordinários, mas o funcionamento da unidade dependerá de receitas permanentes. Antes de autorizar um investimento, o secretário precisa avaliar se o município terá condições de manter o serviço nos exercícios seguintes.
Uma decisão tecnicamente desejável pode não ser financeiramente sustentável. Cabe ao gestor identificar essa incompatibilidade, organizar a execução das prioridades e buscar alternativas que não comprometam os serviços existentes nem transfiram desequilíbrios para os orçamentos futuros.
O desempenho da secretaria também não pode ser medido apenas pelo percentual de execução orçamentária ou pelo cumprimento dos mínimos constitucionais.
Executar o orçamento é necessário, mas não suficiente.
A boa execução não consiste em gastar todo o valor autorizado. Consiste em assegurar que cada ação possua financiamento, que os recursos sejam direcionados às prioridades mais relevantes e que as decisões não criem obrigações incompatíveis com as receitas futuras.
Também é necessário avaliar o que foi produzido com os recursos utilizados.
Quanto custou determinado serviço? Quantas pessoas foram atendidas? Houve melhoria na qualidade? Existiam alternativas menos onerosas? A despesa poderá ser mantida nos próximos anos?
Uma secretaria pode executar integralmente seu orçamento e, ainda assim, apresentar resultados insatisfatórios. O aumento dos gastos também não representa necessariamente melhoria proporcional dos serviços.
A boa gestão deve relacionar recursos utilizados e resultados entregues à sociedade.
Conclusão
O secretário de Saúde ou de Educação não precisa ser o principal especialista da atividade-fim. Para essa finalidade, as secretarias dispõem de profissionais qualificados, muitos deles servidores efetivos com experiência acumulada e profundo conhecimento da realidade municipal.
Ao titular da pasta cabe compreender a gestão orçamentária e financeira, conhecer as fontes de recursos, controlar custos, definir prioridades, acompanhar a execução das despesas e avaliar os resultados alcançados.
Cabe aos especialistas orientar tecnicamente as decisões. Cabe ao secretário confrontar as propostas com os recursos disponíveis e alocar o orçamento conforme as necessidades da sociedade.
O grande desafio da administração pública é construir o equilíbrio entre receitas limitadas, despesas crescentes e demandas sociais legítimas.
A técnica indica o que precisa ser feito. A gestão pública define como, quando e com quais recursos será possível fazê-lo.
Prof. Dalmy Freitas de Carvalho
Economista, Mestre em Contabilidade pela UFRJ e Especialista em Finanças Públicas Municipais