Licitar é a regra. Isso não é uma preferência do gestor nem uma recomendação de boa administração. É uma determinação constitucional.
O artigo 37, inciso XXI, da Constituição estabelece que obras, serviços, compras e alienações devem ser contratados por meio de licitação pública, ressalvadas apenas as situações previstas em lei. A finalidade é simples: assegurar igualdade entre os concorrentes e impedir que o poder público escolha livremente quem receberá o dinheiro do contribuinte.
A adesão a uma ata de registro de preços, a conhecida “carona” , é admitida pelo artigo 86 da Lei nº 14.133/2021. Desde a alteração promovida pela Lei nº 14.770/2023, um município pode aderir à ata gerenciada por outro município, desde que o registro de preços tenha sido constituído mediante licitação. Mas a autorização legal não transforma a carona em regra. O órgão aderente precisa justificar a vantagem, demonstrar que os preços são compatíveis com o mercado e obter a concordância do gerenciador e do fornecedor.
É justamente aí que começa a preocupação.
Em termos econômicos, o movimento mais lógico seria o município pequeno ou médio aproveitar uma licitação estruturada por um município maior, que normalmente possui maior demanda, capacidade técnica e poder de negociação. Grandes quantidades tendem a produzir economia de escala, algo que a própria Lei nº 14.133 manda considerar na formação do preço estimado. Quando ocorre o contrário, e uma cidade grande passa a contratar habitualmente por atas de pequenos municípios, a situação exige uma explicação muito mais convincente do que a mera alegação de rapidez administrativa.
Uma adesão isolada pode ser racional. Pode existir uma boa ata, um preço competitivo, uma necessidade imprevista ou o risco concreto de descontinuidade de um serviço. Outra coisa, bem diferente, é um município de grande porte abandonar repetidamente suas próprias licitações e passar a viver de atas produzidas por estruturas administrativas muito menores.
Nesse caso, a pergunta correta não é se a adesão facilita o trabalho. A pergunta é: por que o município abriu mão de promover sua própria competição?
A licitação não existe apenas para descobrir um preço. Ela serve para ampliar a disputa, assegurar tratamento isonômico, dificultar direcionamentos e evitar sobrepreço e superfaturamento. Esses objetivos estão expressamente previstos no artigo 11 da Lei nº 14.133/2021.
O risco das atas feitas para receber caronas
O perigo aumenta quando pequenos municípios ou consórcios públicos produzem atas com volumes muito superiores às suas necessidades reais. Uma prefeitura que necessita de cem unidades de determinado produto não deveria licitar milhares sem demonstrar, tecnicamente, de onde surgiu aquela demanda.
O Tribunal de Contas da União chama atenção para a chamada “barriga de aluguel”: atas formadas com quantitativos desnecessários ou artificialmente ampliados para permitir que a empresa vencedora comercialize os produtos ou serviços com diversos órgãos que não participaram da licitação. O próprio material de orientação do TCU relaciona essa prática ao risco de favorecimento indevido, corrupção entre fornecedores e órgãos gerenciadores, perda de economia de escala e inobservância do dever de licitar.
Não significa que todo consórcio público esteja envolvido em irregularidade. Consórcios podem ser excelentes instrumentos de cooperação, sobretudo para municípios pequenos que não possuem escala ou estrutura técnica suficiente. O problema surge quando o consórcio deixa de funcionar como comprador coletivo de seus integrantes e passa a atuar, na prática, como uma fábrica de atas destinadas a terceiros.
Nessa hipótese, alguns sinais merecem fiscalização:
quantidades incompatíveis com a demanda dos municípios participantes; objetos excessivamente amplos; repetição dos mesmos fornecedores; pesquisas de preços baseadas apenas em cotações empresariais; grande número de adesões externas; contratos muito superiores às necessidades do órgão gerenciador; e especificações que parecem ter sido construídas para determinado produto ou empresa.
Nenhum desses elementos, sozinho, prova fraude. Em conjunto e de forma reiterada, porém, eles justificam auditoria aprofundada.
O entendimento dos Tribunais de Contas
O TCU é claro ao afirmar que a adesão não dispensa planejamento. O órgão carona deve identificar sua necessidade, verificar se o objeto da ata realmente a atende, estimar os quantitativos e realizar pesquisa ampla de mercado. Também não basta comparar o preço da ata com três orçamentos obtidos junto a fornecedores, porque essas propostas podem estar infladas e não representar os valores efetivamente praticados em contratos reais.
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais igualmente entende ser necessária a comprovação da vantagem econômica da adesão e já reconheceu a possibilidade de aplicação de multa quando essa demonstração não é realizada adequadamente.
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo adota orientação igualmente restritiva. Sua Súmula nº 33 estabelece que a adesão por quem não participou da licitação é vedada, exceto nas hipóteses expressamente admitidas pela legislação federal. Ou seja: a carona não decorre da vontade livre do gestor; ela depende de autorização legal e do cumprimento rigoroso de suas condições.
Embora os Tribunais de Contas estaduais possam apresentar diferenças em casos específicos, a linha de controle é convergente: não existe adesão automática, pesquisa de preços decorativa nem justificativa genérica de conveniência.
Quando a exceção vira indício
A meu ver, a sucessão habitual de caronas por um município de grande porte deve ser tratada pelos órgãos de controle como um sinal relevante de risco.
O desvio pode ocorrer de várias formas: escolha indireta de uma empresa previamente conhecida; utilização de pesquisa de preços montada apenas para legitimar a adesão; quantitativos inflados na ata originária; direcionamento das especificações; combinação entre fornecedores; ou criação de consórcios e estruturas administrativas cuja verdadeira finalidade seja produzir atas para serem “vendidas” a outros entes públicos.
É necessário cuidado: suspeita não é prova, e não se pode acusar gestores, municípios, consórcios ou empresas sem investigação. Mas também seria ingenuidade imaginar que a repetição sistemática dessas operações é apenas resultado de eficiência.
Um município grande que adere continuamente a atas de municípios pequenos deveria demonstrar, em cada processo:
por que não realizou licitação própria; qual vantagem econômica obteve; quais preços públicos e privados foram comparados; por que o objeto atende à sua realidade; e como foram avaliadas as economias de escala decorrentes do seu próprio volume de compras.
Sem essas respostas, a adesão deixa de parecer um instrumento excepcional de gestão e passa a se aproximar de um mecanismo de fuga da competição.
Licitar é a regra porque o dinheiro é público. A carona somente é legítima quando consegue provar que atende ao interesse público e, não ao interesse de quem já chegou com o fornecedor escolhido.
Prof. Dalmy Freitas de Carvalho
Economista, Mestre em Contabilidade pela UFRJ e Especialista em Finanças Públicas Municipais