A reforma tributária brasileira entra em sua fase prática em um momento particularmente delicado. A economia convive com juros elevados, crédito caro, crescimento moderado, elevado comprometimento fiscal do setor público e empresas submetidas a margens pressionadas.
Nesse ambiente começa uma transformação estrutural da tributação sobre o consumo, com substituição gradual de tributos, mudança na formação dos créditos, tributação no destino, nova governança federativa e profunda alteração dos sistemas fiscais, contábeis e financeiros.
Cada uma dessas mudanças, isoladamente, pode parecer administrável. O problema surge quando muitas delas ocorrerão simultaneamente.
A questão, portanto, não está apenas em saber se o sistema construído para o futuro poderá ser melhor do que o atual. Está também em avaliar as condições econômicas, financeiras, jurídicas, tecnológicas e fiscais existentes durante a longa passagem entre os dois modelos.
Uma reforma que também altera preços relativos
Uma reforma dessa dimensão não redistribui apenas arrecadação. Redistribui carga entre setores, produtos, serviços, empresas e consumidores.
Algumas atividades poderão experimentar redução de carga, enquanto outras enfrentarão aumento. Benefícios fiscais serão progressivamente reduzidos, regimes serão modificados e cadeias produtivas precisarão reconstruir sua estrutura de créditos e débitos.
Empresas tentarão recompor margens, fornecedores renegociarão valores, consumidores reagirão aos novos preços e setores procurarão preservar competitividade. O novo equilíbrio não será encontrado imediatamente.
Por isso, a transição deve ser compreendida também como um processo de reorganização econômica.
Nem todo aumento de carga poderá ser transferido aos preços. Quando a renda das famílias está pressionada e o consumidor possui limitada capacidade de absorver novos aumentos, parte do impacto tende a permanecer dentro das empresas.
A consequência poderá ser compressão de margens e menor capacidade de investir, contratar ou financiar estoques.
Forma-se uma sequência que merece atenção:
tributação → preços → consumo → margens → investimento → emprego.
Isso não significa afirmar que esse resultado ocorrerá de forma generalizada, mas reconhecer que os efeitos poderão variar significativamente entre setores e empresas.
Crédito caro e uma transição dentro das empresas
A transição tributária não ocorre em ambiente de abundância financeira.
Juros elevados tornam o capital de giro mais caro justamente quando as empresas precisarão rever contratos, adaptar processos, atualizar sistemas e administrar diferenças temporárias entre pagamentos, recebimentos e apropriação de créditos.
Grandes organizações possuem maior capacidade financeira, tecnológica e administrativa para absorver essas mudanças. Pequenas e médias empresas, normalmente mais dependentes do fluxo corrente de caixa e do crédito bancário, possuem espaço menor.
Durante vários anos, empresas ainda terão de operar simultaneamente com elementos do sistema antigo e do novo.
Cadastros, documentos fiscais, contratos, sistemas de preços, apropriação de créditos, contas a pagar e a receber e controles internos precisarão ser continuamente parametrizados.
A prometida simplificação deve, portanto, ser separada do custo necessário para alcançá-la. O sistema futuro poderá ser mais racional, mas sua implantação exigirá tecnologia, treinamento, revisão de processos e capacidade para administrar erros e ajustes.
Segurança jurídica e fluxo de caixa
O Brasil parte de um sistema tributário marcado por elevado contencioso administrativo e judicial. Um dos benefícios esperados da reforma é justamente reduzir conflitos por meio de uma base mais uniforme e regras mais integradas.
Entretanto, um sistema novo introduz conceitos, procedimentos, critérios de creditamento e mecanismos ainda pouco testados. Contribuintes, administrações tributárias e tribunais precisarão construir interpretações sobre situações que antes não existiam.
O debate promovido pela FecomercioSP no lançamento da obra Equívocos, riscos e fragilidades da Reforma Tributária – EC 132/2023 chamou atenção para esse aspecto: uma reforma concebida para simplificar poderá, durante sua implantação, produzir novas controvérsias administrativas e judiciais.
O desafio será impedir que divergências próprias da fase inicial se transformem em novos contenciosos de longa duração.
Também merece atenção o split payment, pelo qual o valor correspondente ao IBS e à CBS poderá ser segregado no processo de liquidação financeira das operações.
O mecanismo pode aumentar a eficiência da arrecadação e reduzir inadimplência e fraudes. Para as empresas, entretanto, modifica a circulação financeira dos recursos e exige revisão da gestão de caixa e dos créditos tributários.
Não significa necessariamente perda permanente de liquidez. Significa mudança na temporalidade dos fluxos financeiros justamente quando outras adaptações estarão ocorrendo.
A reorganização territorial e federativa
A mudança gradual da tributação da origem para o destino e a redução dos incentivos fiscais acrescentam outra dimensão à reforma.
Atividades cuja localização foi influenciada durante décadas por benefícios tributários poderão reavaliar custos, logística, disponibilidade de mão de obra e proximidade dos mercados consumidores.
Ao mesmo tempo, a redistribuição territorial da arrecadação produzirá efeitos diferentes entre municípios e regiões, ainda que mecanismos constitucionais de transição procurem amortecer essas diferenças.
Não será, portanto, apenas uma mudança na forma de arrecadar. Poderá ocorrer uma lenta reorganização da própria geografia econômica brasileira.
Também muda a governança federativa.
Estados e municípios exerciam diretamente parcela importante de sua autonomia tributária na administração do ICMS e do ISS. Com o IBS, essa administração passa a integrar uma estrutura nacional compartilhada.
Não é correto dizer que o IBS se transformou em imposto federal. Estados, Distrito Federal e municípios continuam titulares de sua competência. Mas muda substancialmente a forma de exercê-la.
O município que administrava diretamente seu ISS passará a integrar uma estrutura coletiva responsável por regulamentação, arrecadação, distribuição dos recursos, interpretação das normas e contencioso administrativo.
O desafio será conciliar interesses de entes profundamente distintos em população, estrutura produtiva, capacidade administrativa e perfil de consumo.
A restrição fiscal também importa
A transição ocorre, ainda, em ambiente de limitada margem fiscal do setor público.
União, Estados e municípios convivem com crescimento de despesas obrigatórias, endividamento e dificuldades para ampliar investimentos. Ao mesmo tempo, a própria reforma exige recursos para sustentar seus mecanismos de transição.
A Emenda Constitucional nº 132 estabeleceu, apenas para o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais do ICMS, valores-base que totalizam R$ 160 bilhões entre 2025 e 2032, sujeitos à atualização monetária.
O primeiro aporte, de R$ 8 bilhões em 2025, teve o crédito atualizado aberto somente em 22 de dezembro daquele ano. O episódio não compromete, por si só, a estrutura do Fundo, mas demonstra a dificuldade de acomodar compromissos dessa magnitude dentro de um orçamento federal já pressionado.
O problema, portanto, não está nesse Fundo isoladamente. Está na soma das exigências financeiras de uma longa transição com a limitada margem fiscal disponível.
O risco está na convergência
A reforma poderá produzir ganhos importantes no longo prazo. Um sistema menos fragmentado, com melhor aproveitamento de créditos e menor litigiosidade, tende a favorecer a eficiência econômica.
Mas o caminho até esse sistema também precisa ser considerado.
Preços, margens, crédito, sistemas empresariais, interpretações jurídicas, fluxos financeiros e relações federativas estarão sendo ajustados praticamente ao mesmo tempo, em uma economia que já enfrenta limitações próprias.
Esse é o principal risco da transição: não necessariamente cada mudança isolada, mas a convergência de várias delas no mesmo período.
Por isso, o êxito da reforma dependerá também da capacidade de acompanhar seus efeitos e corrigir rapidamente distorções que surjam durante sua implantação.
A simplificação do sistema tributário é um objetivo importante. Mas chegar até ela preservando segurança jurídica, atividade econômica, investimento, emprego e equilíbrio das finanças públicas será parte igualmente importante do desafio.
Dalmy Freitas de Carvalho
Mestre em Ciências Contábeis pela UFRJ, Economista
Especialista em Finanças Públicas Municipais